Simplifier !

Les dirigeants d’entreprise et anciens hauts fonctionnaires Bertrand Mabille et Michel de Rosen viennent de publier un livre essentiel intitulé Simplifier !. À travers une série d’entretiens avec d’anciens présidents de la République, ministres, élus, hauts fonctionnaires et experts, ils dressent un constat lucide sur la complexité normative et organisationnelle qui entrave notre pays et proposent des pistes concrètes pour en sortir.

Montaigne écrivait dans les Essais qu’« il y a plus de lois en France qu’en tout le reste du monde ». Le constat n’est donc pas nouveau et la France se caractérise par une double complexité organisationnelle et normative. Nos codes dépassent en volume leur équivalent étranger, et souvent de très loin. Quant à l’organisation de notre État, elle se caractérise par un véritable morcellement d’acteurs et de responsabilités. Face à ce constat, les deux auteurs ont cherché à comprendre pourquoi le Moloch administratif français continue de produire de la complexité. Ils en tirent la conclusion que si le constat est partagé, les avis divergent quant aux remèdes à apporter. En réponse, ils proposent une approche globale du problème en souhaitant que les échéances électorales à venir permettent aux candidats de se saisir de cet enjeu crucial pour le pays.

La course perdue de la simplification

Il y a eu, en France, 28 lois de simplification depuis vingt ans. Dans le même temps, les principaux codes ont connu une inflation moyenne de plus de 250 % (celui de l’environnement a même été augmenté de près de 600 % !). Quant à l’organisation politico-administrative – le fameux mille-feuille –, elle ne s’est ni simplifiée ni clarifiée dans ses responsabilités. Le résultat est connu : des délais de construction des logements et des bâtiments deux fois plus longs que dans le reste de l’Europe, une agriculture corsetée par un entrelacs de normes et de procédures, un système de santé au bord de la crise de nerfs, des entreprises étouffées et, plus généralement, des services publics empêchés dans leur bon fonctionnement, nourrissant ainsi le discrédit des politiques publiques auprès des Français.

Apparaissent alors deux paradoxes. Le premier tient dans ce décalage permanent entre l’intention politique répétée de simplification et ses maigres résultats. Le second provient de la persistance, voire de l’amplification, de ce problème français malgré un diagnostic parfaitement établi depuis longtemps. Pour reprendre la formule célèbre de Georges Pompidou, on a continué d’« emmerder les Français » tout en étant conscient des effets délétères de cette complexité sur notre économie, notre quotidien et le fonctionnement de notre démocratie. C’est ce que confient la plupart des témoins du livre, allant de François Hollande, en passant par Édouard Philippe, David Lisnard ou Jean-Pierre Jouyet, au sortir de leur expérience, de leur appréciation de l’importance de la simplification et des perspectives de réforme envisageables.

Chacun de ces échanges met en relief un consensus sur le diagnostic : oui, ce sujet est de première importance ; oui, son impact est réel et oui, il faudrait simplifier. En revanche, au registre des solutions, les avis diffèrent : certains préconisent des mesures drastiques, quand d’autres militent pour un patient travail de détricotage. Mais tous font émerger un certain nombre de facteurs explicatifs de ce phénomène.

Tout d’abord, l’histoire de la nation française et de sa langue, marquée par une volonté centralisatrice et unificatrice forte. Cette machine normative n’est pas nouvelle et un tel biais culturel est difficile à inverser.

Ensuite, le fait que les Français eux-mêmes sont souvent demandeurs de normes. C’est le cas au regard des questions de protection des corps de métiers, des barrières à l’entrée pour les industriels, des questions sanitaires et agricoles ou des besoins de réaction législative immédiate à chaque risque médiatisé.

Enfin, notre administration est formée à agir par le texte. La culture du projet y est faible, et chaque ministre veut promulguer « sa » loi, nourrissant le cercle vicieux de la folie normative.

Une rupture indispensable

Face à ce constat, les auteurs et certains responsables politiques interrogés convergent sur un point : le traitement du problème ne passera ni par un nouveau « choc de simplification », ni par l’abolition symbolique de quelques formulaires CERFA, mais par une transformation complète et profonde de notre système politico-administratif et de notre rapport collectif à la sphère publique. Un chantier titanesque qui suppose plusieurs conditions préalables. La première, sans doute la plus difficile à réunir, implique la formation d’un large consensus dans le pays et un pilotage au plus haut niveau de l’État, avec un alignement indispensable entre gouvernement et Parlement. On sait, hélas, combien en France l’absence de culture du compromis et de capacité à envisager l’union nationale sur la plupart des sujets risque de rendre caduc cet impératif.

La deuxième implique la conception d’une réforme globale, portant à la fois sur le stock et sur le flux normatif. Comme le rappelle dans le livre Thierry Mandon, l’ancien secrétaire d’État chargé de la réforme de l’État et de la simplification (2014-2015), on simplifie quelques mesures pendant que de nouvelles normes, bien plus nombreuses, continuent d’être produites.

La troisième implique que ce processus ne se limite pas au droit, mais touche aussi les organisations et les pratiques administratives. Certains sujets, comme l’organisation territoriale, doivent par ailleurs probablement être soumis au référendum.

Mais concrètement ?

Pour réussir à mener à bien cette entreprise pharaonique, les auteurs suggèrent quelques pistes qui méritent d’être considérées. Dans un premier temps, ils proposent de réguler le robinet normatif par une réforme du droit des amendements, dont l’usage a explosé ces dernières années. Il en a en effet été voté davantage en une seule législature française qu’en Allemagne depuis la création de la RFA. L’objectif n’étant pas de museler le Parlement, mais bien de sortir les parlementaires de la course à la notoriété ou à l’obstruction systématique.

La deuxième piste consisterait à revenir à une application stricte des articles 34 et 37 de la Constitution qui stipulent que la loi doit fixer les grands principes et objectifs. C’est ensuite au pouvoir réglementaire de prendre le soin d’en définir les modalités. Le Conseil d’État et le Conseil constitutionnel doivent redevenir les gardiens rigoureux de cet équilibre. Or, celui-ci a été largement écorné ces dernières années, avec des lois voulant préciser jusqu’au moindre détail d’une norme.

Enfin, les auteurs proposent de passer d’une logique de procédures à une logique d’objectifs. Cela passe par la reconsidération de notre administration et de sa compétence, en la laissant adapter les modalités à la réalité du terrain. Arrêtons ainsi de vouloir fixer par la loi l’angle exact d’une rampe d’accès PMR, quand l’éduction d’un principe d’accessibilité suffit.

Pour Bertrand Mabille et Michel de Rosen, cette philosophie, dont nous embrassons l’ambition, doit guider le grand travail de réécriture de nos 75 codes juridiques. Des propositions allant dans ce sens ont déjà été formulées dans le passé (par Robert Badinter et Antoine Lyon-Caen sur le Code du travail, ou par Gaspard Koenig, également témoin de l’ouvrage, avec son « projet Portalis »). Ne serait-il pas temps de les mettre en œuvre ? Non dans la perspective d’une libéralisation aveugle et brutale, certains domaines devant rester fortement encadrés. Mais en faisant le pari de la confiance dans le bon sens des individus plutôt que dans une réglementation tatillonne qui prétend tout anticiper.

C’est alors une transformation plus profonde de notre rapport à la chose publique qu’il faut opérer. Sortir d’une relation infantilisante et paternaliste pour redonner de la liberté et de la responsabilité aux acteurs de terrain. Dans un pays marqué par une défiance plus forte qu’ailleurs, le pari est ambitieux. Mais s’il permet de sortir de cette relation névrotique avec nos gouvernants et de redonner de l’air à la société, l’enjeu en vaut sans doute largement la peine.

* Bertrand Mabille et Michel de Rosen, Simplifier !, Éditions Télémaque, 378 pages, 2026