Les candidats à la présidentielle commencent à présenter leurs programmes, tandis que le gouvernement vient de dévoiler son projet de budget. Dans les deux cas, l’absence d’études d’impact préalables favorise la démagogie et les mesures inefficaces ou dangereuses.
Imaginez acheter une vieille maison pour la rénover. Malgré votre inexpérience en la matière, vous décidez tout de même de vous atteler aux différents travaux d’intérieur. Quand vient le moment où vous devez casser le mur entre le salon et la salle à manger pour augmenter la luminosité, allez-vous le faire sans vous assurer qu’il est porteur ? Est-ce que vous casseriez le carrelage de la cuisine et du couloir au burineur électrique sans contrôler s’il existe un plancher chauffant et à quelle profondeur il est enterré ?
Bien évidemment que non. À moins d’être totalement irresponsable, vous ne vous lanceriez pas dans cet ouvrage massif sans avoir contrôlé un minimum les effets qu’auront vos actions de rénovation sur l’édifice global. Pire, vous considérez que jamais un esprit sain n’entreprendrait de se lancer, sans évaluation préalable auprès d’un expert qualifié, dans des travaux qui risquent de mettre en danger l’intégrité de sa maison. Et c’est bien normal.
Et pourtant, ce qui semble logique pour la rénovation d’une maison ne l’est pas pour des ouvrages autrement plus structurants comme peuvent l’être le budget de la nation ou les programmes des candidats à l’élection présidentielle.
Soixante-dix jours de démolition
Prenons le budget envisagé pour 2027. Connu sous le doux acronyme de « PLF » (projet de loi de finances), ce texte va ouvrir un automne budgétaire s’annonçant plus chahuté encore que les précédents, à sept mois d’une présidentielle que l’on imagine être aussi incisive que décisive. Un marathon de soixante-dix jours, où les parlementaires vont débattre quotidiennement des dépenses à engager et des impôts à lever pour les financer. Ces soixante-dix jours fixeront le cap économique du pays pour les prochains mois.
Pourtant, et aussi incroyable que cela paraisse, l’essentiel de ce qui sera décidé au Palais Bourbon se fera sans évaluation préalable. Si le chiffrage d’une mesure fiscale n’est pas chose aisée tant les élasticités sont incertaines et les comportements d’optimisation imprévisibles, la France regorge de suffisamment d’intelligences dans ce domaine pour parvenir à dessiner des tendances d’estimation. Le Parlement a parfaitement le droit de légiférer contre l’avis des experts. Mais encore faudrait-il que ces avis existent et soient écoutés.
Si la loi organique du 15 avril 2009 impose une étude d’impact pour chaque projet de loi (d’origine gouvernementale), elle n’en exige aucune pour les propositions de loi venant de l’Assemblée, les ordonnances ou les amendements, qu’importent ceux qui proposent ces derniers. Or dans une Assemblée aussi fragmentée, c’est principalement par amendements que se réécrit désormais le budget, et cela laisse la place à toutes les fantaisies fiscales. Même en ce qui concerne les projets de loi, il est cocasse de remarquer que leur évaluation (produite en interne par le SGG — Secrétariat général du Gouvernement) est souvent publiée… plusieurs jours (voire semaines) après leur vote à l’Assemblée nationale. Si l’intention est louable, la temporalité est encore à revoir.
Le burineur en séance de nuit
Les exemples récents ne manquent pas. Une surtaxe d’impôt sur les sociétés de 8 milliards d’euros ? Votée fin 2024, frappant quelque 450 entreprises qui réalisent l’essentiel des exportations françaises, sans que personne n’ait évalué qu’elles réduiraient leurs investissements d’un même montant. Présentée comme exceptionnelle, elle est pourtant reconduite, dans une version « allégée », pour la troisième année consécutive, sans avoir jamais fait l’objet de la moindre évaluation publique.
Une réduction des allègements de cotisations sur les salaires jusqu’à 3 SMIC ? Adoptée sans mesurer qu’elle renchérit le coût d’un ingénieur français face à son homologue bavarois, par les mêmes qui pleureront ensuite la désindustrialisation chronique de notre pays.
Une hausse du prélèvement forfaitaire unique ? Votée en première lecture, sans se demander quelle serait la réaction des détenteurs des capitaux ainsi congédiés, par les mêmes qui s’étonneront ensuite du ralentissement de notre croissance économique.
« Qui aurait pu prédire » pourrait être la maxime des législateurs votant des mesures dont ils ne comprennent pas la portée et dont les effets leur avaient été pourtant annoncés avec précision par les acteurs et experts d’un secteur. Mais par volonté d’être hermétique aux « lobbys », certains parlementaires refusent d’écouter ceux qui subiront frontalement les effets de leurs décisions, préférant se fier à leur instinct et à leurs certitudes.
L’absence d’études d’impact pour un ouvrage aussi essentiel — qui serait tout bonnement impensable, voire interdite, dans la plupart des autres démocraties matures — provoque une course à la mesure et à la petite phrase qui abîme notre débat politique. Pourquoi prendre le temps de penser, de réfléchir et de polir une vraie mesure économique nécessaire mais peu reluisante, si le simple fait d’en énoncer une autre plus séduisante permet à son émetteur d’accéder à une notoriété supérieure mais éphémère ? Pourquoi se priver de proposer une baisse de l’âge de départ en retraite, une hausse du SMIC, une taxe sur le patrimoine ou la réédition d’un chèque énergie, quand il est possible d’obtenir une caisse de résonance médiatique, tout en s’exonérant des effets négatifs que cela pourrait générer ?
Dans une note du CEPREMAP, publiée en janvier 2025, Yann Algan, Thomas Renault et Hugo Subtil documentent cet abandon de la rationalité au profit de la course à la notoriété qui régit maintenant notre Parlement. Pour eux, la plupart de nos représentants produisent maintenant, à travers leur prise de parole en hémicycle, des séquences de quatre-vingt-dix secondes calibrées pour une diffusion sur les réseaux sociaux. En 2026, on ne légifère plus, on clippe.
Quand la parole abat la cloison
Cette quête de visibilité est dangereuse parce que la parole politique a une dimension performative. Les citoyens ne lisent pas le Journal officiel pour savoir si une proposition est allée au bout de son chemin parlementaire, mais ils se fient à ce qu’ils entendent de leurs élus et le prennent pour argent comptant. Les exemples en la matière sont légion.
L’emploi à domicile, fortement subventionné pour soutenir ce secteur à faible valeur ajoutée, a connu en 2013 une forte diminution de ses effectifs (déclarés) suite aux annonces du ministre Christian Eckert suggérant qu’il faudrait en alourdir le coût du travail. La simple annonce de cette augmentation a provoqué un changement de comportement majeur et immédiat des employeurs particuliers, qui, en l’espace de quelques semaines, ont réagi à cette potentielle hausse, avant même une hypothétique traduction dans le PLF. Les fameux ballons d’essai sont en cela catastrophiques, car ils ancrent les anticipations sur des trajectoires fausses et détruisent plus de richesse qu’ils ne cherchaient à en prélever.
Un autre cas d’école reste la taxe de 3 % sur les dividendes, votée dans l’urgence en juillet 2012 malgré les alertes des fiscalistes sur sa fragilité juridique. Censurée intégralement par le Conseil constitutionnel en octobre 2017, elle a coûté 10 milliards d’euros juste en remboursements, sans compter tous les investissements qui se sont réalisés à l’étranger entre-temps. La représentation parlementaire abat un mur porteur pour se faire plaisir, mais se retrouve à devoir composer avec la facture du maçon cinq ans plus tard et les potentiels dégâts sur la structure globale.
Les premières discussions en commission des finances sur le PLF 2027 ont failli offrir un nouvel exemple savoureux en la matière. Un amendement cosigné par Lionel Causse (Ensemble pour la République) et Stella Dupont (non inscrite) proposait de porter de 70 % à 90 % le seuil de réinvestissement, c’est-à-dire la part du prix de vente qu’une holding doit remettre dans une activité économique réelle pour que l’impôt sur la plus-value reste en suspens (alors que la loi de finances pour 2026 venait tout juste de le relever de 60 % à 70 %). Et ce, sans le moindre chiffrage associé. Concrètement, il ne serait resté à la holding que 10 % de trésorerie libre pour régler les frais de la cession et arbitrer les dépenses que son dirigeant juge nécessaires. Suite à cela, un autre député s’interrogeait sur l’opportunité d’aller jusqu’à 100 %, ce que ses collègues semblaient enclins à accepter avec une certaine gourmandise. Il aura fallu le rapporteur général, Philippe Juvin, pour siffler la fin de la récréation et rappeler que personne n’avait encore évalué les effets de la hausse précédente, entrée en vigueur en février, et qu’il était donc inutile, voire dangereux, d’en proposer une nouvelle à l’aveugle.
Le diagnostic existe, mais tout le monde s’en moque
Reste l’objection rituelle voulant que l’économie ne serait pas une science assez exacte pour éclairer le législateur. C’est factuellement faux. Les multiplicateurs budgétaires, qui mesurent combien un euro de dépense ou d’impôt ajoute ou retire au PIB, sont l’un des objets les mieux balisés et compris de la macroéconomie. La France dispose de conjoncturistes brillants, réalisant des modèles de prévision qui font moins d’erreurs dans l’évaluation des recettes ou de la croissance que les agences gouvernementales, pouvant guider l’action publique en évaluant de manière ex ante les effets des mesures prises.
Nos voisins l’ont compris. À Londres, l’Office for Budget Responsibility chiffre chaque mesure du budget et contredit le Trésor quand il le faut (Liz Truss l’a contourné en 2022 et n’a pas survécu aux marchés). À La Haye, le CPB chiffre jusqu’aux programmes électoraux avant le scrutin. En France, le Haut Conseil des finances publiques, saisi le 19 septembre du PLF 2027, ne juge que la sincérité du cadrage macroéconomique, jamais les mesures une à une.
La dictature de l’instant
Ce rejet du temps long a freiné le potentiel économique du pays. Le dernier budget serein fut celui voté en 2017 pour 2018, le seul à avoir porté de véritables transformations structurelles et coïncidé avec une forte hausse du temps d’emploi sur le quinquennat. Depuis, les urgences se succèdent — gilets jaunes, retraites, Covid, Ukraine, choc énergétique — et la dictature de l’instant a remplacé la réforme. Des dizaines de milliards d’aides ont été versées en amortisseur de chocs, creusant un déficit que le Premier ministre voit filer vers 6,5 % du PIB sans mesures nouvelles, sans préparer l’économie à l’électrification qui aurait durablement protégé le pouvoir d’achat des ménages.
Un permis de construire pour le législateur
La solution ne coûte presque rien, et se résume à l’adoption de quatre règles. D’abord, transformer le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) en véritable office d’évaluation, saisi obligatoirement de tout amendement fiscal ou social dont l’enjeu dépasse 100 millions d’euros, avec publication des hypothèses et des multiplicateurs retenus. Ensuite, rendre irrecevable tout amendement non évalué, comme l’article 40 de la Constitution écarte déjà ceux qui aggravent les charges publiques. Puis, assortir toute niche ou exonération nouvelle d’une clause de revoyure à trois ans, avec extinction automatique faute d’évaluation indépendante concluante. Enfin, conférer aux députés une hausse de budget pour qu’ils puissent chacun disposer d’un mini-cabinet (à l’instar des membres du Congrès aux États-Unis) composé d’experts réalisant ces chiffrages (mesure pouvant se financer par une baisse totale du nombre de parlementaires). La réforme serait simple : engager quelques dizaines de millions d’expertise pour éviter des dizaines de milliards de démolitions.
Le politique garderait toute liberté de passer outre. Il perdrait seulement le droit de dire qu’il ne savait pas et devrait rendre des comptes face à ses électeurs qui auraient vu leur pouvoir d’achat ou leur emploi détruit par telle ou telle mesure d’augmentation de la fiscalité.
On n’autorise aucun propriétaire à abattre un mur porteur sans l’avis d’un professionnel. Chaque automne pourtant, la France rouvre au burineur les cloisons de 1 700 milliards d’euros de dépenses publiques, sans plan, sans diagnostic, sans architecte. Et que dire des promesses préélectorales ? Un jour, le plafond finira par ne plus soutenir cette folie.
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